【首席对话】孙晓霞：从财政视角看普惠金融、国有金融资本

　　当仿如经济血脉的金融成为国家重要核心竞争力，当普惠金融概念日趋泛化时；与之对应，当潜在系统性金融风险隐患在敲门时；我们该如何“正视”金融？不妨从中撷取“普惠金融、国有金融资本”两个点，予以穿透……

　　就此，如果从财政视角去看，也许会看到不一样的“风景”——发现新方位。

　　与财政部金融司原司长、中国国债协会会长孙晓霞对话，探寻财政金融本相。

　　这位优雅气质、当过篮球运动员，已届耳顺之年的“女汉子”喜欢在工作中寻找“快感”；在奔跑中释放自我。当然，你很难将眼前挺拔、干练的女士与其实际年龄挂钩——这种无龄感的存在也许会模糊人们的视界；但其描述却清晰勾勒出财政金融的特别“模样”。

　　普惠金融离不开

　　政府的“有形之手”

　　经济观察报：普惠金融发展为什么离不开政府的“有形之手”？

　　孙晓霞：我可以先解释下政府参与普惠金融的原因。因为普惠金融的重点服务对象是传统金融服务难以覆盖的小微企业、“三农”、偏远落后地区客户以及低收入群体。为这类群体提供金融服务成本高、风险高，存在市场失灵问题，因此离不开政府的支持。而要实现普惠金融“服务可获得、成本可负担、商业可持续、风险可控”的“四可”目标，我们觉得政府需要发挥很重要的作用，普惠金融发展其实离不开政府的“有形之手“。

　　经济观察报：具体看，请问政府的“有形之手”可以发挥哪些作用呢？

　　孙晓霞：这里，我想主要有三个方面的作用。诸如：引导带动作用、成本分担作用、风险分散作用等。

　　发挥引导带动作用，增强服务可得性来看，通过政策和资金扶持，引导金融机构的下沉网点和服务，增加普惠金融服务供给，增强被排斥人群的服务可得性。普惠金融产品和服务的提供者主要是银行、保险、担保、小贷公司等金融、类金融机构，以营利为目的，追求利润最大化，“嫌贫爱富”是本能。因此，有必要通过政府的支持政策和监管手段，引导金融机构加大普惠金融服务供给。

　　发挥成本分担作用，促进服务可负担推动降低服务成本而言，通过财税金融政策支持，解决普惠金融服务成本与收益不匹配问题，促进弱势群体和金融机构成本可负担可通过税收优惠、奖补、贴息、定向降准等方式，降低金融机构普惠金融服务经营成本，确保普惠金融服务成本可负担、商业可持续。

　　建设金融基础设施来说，需加大产权交易平台、支付结算系统、社会信用信息体系等金融基础设施建设投入，解决信息不对称、服务效率不高等问题，提升普惠金融服务的便利度。

　　发挥风险分散作用，确保风险可控分散化解金融风险而言，通过政府性担保、政策性保险、风险补偿等方式，有效分散普惠金融经营风险，同时建立健全风险救助和处置机制，妥善化解金融风险可发展政策性融资担保，建立风险代偿补偿机制，有效分散信贷风险。健全存款保险制度、证券投资者保护基金、保险保障基金等风险救助机制，妥善化解金融风险。

　　经济观察报：那么，我国支持普惠金融发展有哪些主要做法呢？

　　孙晓霞：我国支持普惠金融发展主要我觉得可以用“三种政策”、“一种融资”去概述包括以下六方面做法。

　　诸如：完善货币信贷支持政策。发挥货币政策对资金投向、利率的传导功能，实施定向降准和差别化存款准备金率政策，加大支农、支小再贷款、再贴现支持力度，为普惠金融提供低成本资金。同时发挥宏观审慎工具的激励引导作用。货币信贷政策。定向降准、定向中期借贷便利（TMLF），支小再贷款、再贴现。

　　健全差异化金融监管政策。实行普惠型小微企业贷款“两增两控”考核（两增：单户授信1000万元以下小微企业贷款增速不低于各项贷款增速，有贷款余额的户数不低于上年同期水平；两控：合理控制小微企业贷款质量水平和贷款综合成本），降低小微企业贷款资本占用（适用75%风险权重），提高小微企业不良贷款容忍度（普惠型小微企业贷款不良率可高于各项贷款不良率3个百分点）。金融监管政策。对小微企业贷款实施差异化监管：普惠型小微企业贷款“两增两控”考核（两增：单户授信1000万元以下小微企业贷款增速不低于各项贷款增速，有贷款余额的户数不低于上年同期水平；两控：合理控制小微企业贷款质量水平和贷款综合成本），降低小微企业贷款资本占用（适用75%风险权重），提高小微企业不良贷款容忍度（普惠型小微企业贷款不良率可高于各项贷款不良率3个百分点）。

　　加大财税政策支持力度。加大税收优惠力度，降低普惠金融业务经营成本。对金融机构符合条件的普惠金融领域贷款实行免征增值税、扩大呆账核销自主权等税收支持。整合设立普惠金融发展专项资金，引导金融机构加大普惠领域信贷供给。对保险公司种植业、养殖业保费收入实行所得税优惠，对农业保险实行保费补贴，开展农业大灾保险试点。财税激励政策。税收优惠、贷款贴息、风险代偿补偿、政策性保险、政策性担保、考核评价。

　　提升普惠金融服务能力。指导大中型银行设立普惠金融事业部和小微金融专营机构。要求单列信贷计划、实施内部资金转移优惠定价，加强考核激励，落实尽职免责。积极运用互联网、大数据，提高贷款审批效率。创新金融产品服务。扩大抵质押物范围，发展应收账款融资、知识产权质押融资。多层次资本市场融资。票据市场：资产支持票据。债券市场：民营企业债券融资支持工具。股权市场：科创板等。

　　建立健全风险分担机制。中央层面设立国家融资担保基金，建立农业信贷担保体系，自上而下推动政府性融资担保体系建设。地方层面加快推进政银担、政银保合作，涌现出安徽“4321”模式、台州小微企业信用保证基金等典型案例。

　　完善普惠金融信用信息体系。推进全国信用信息共享平台建设，依托“信用中国”网站强化社会信息公示，建立失信联合惩戒机制。台州市建立小微企业金融服务信用信息共享平台，截至2018年末，已与市场监管、法院等15个部门实现数据对接，采集信息8546万条，覆盖60万家市场主体。温州组织编制的“中国民间融资综合利率指数”已成为国内民间融资的“晴雨表”和“风向标”。

　　经济观察报：您可否从财政角度，具体阐述下中央财政支持普惠金融发展的政策？

　　孙晓霞：近年来，财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，结合自身职能，着力构建“广覆盖、多元化、分层次”的普惠金融财税政策支持体系，同时注重与金融政策协同发力，在推动普惠金融发展方面取得了良好成效。

　　我想可以从这些方面去阐述。诸如，用好普惠金融发展专项资金。为引导金融机构下沉服务和网点，提高小微企业和“三农”等普惠金融重点服务对象的基础金融服务可得性和适用性，支持创业就业，2016年，中央财政整合设立了普惠金融发展专项资金。专项资金包括县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、创业担保贷款贴息及奖补、政府和社会资本合作（PPP）项目以奖代补4个使用方向。

　　其中，涉农贷款增量奖励是为了引导金融机构加大涉农贷款投放，农村金融机构定向费用补贴是为了引导金融机构在县域和西部基础金融服务薄弱地区下沉网点和服务，创业担保贷款贴息是为了解决重点群体和吸纳重点群体就业的小微企业在创业初期融资难、融资贵的问题，助力双创。2013-2018年，中央财政累计拨付专项资金约810亿元，支持了2.5万家（次）金融机构，惠及数十万家（次）小微企业和超过2000万人（次）就业人员。

　　2018年以来，我们财政部对普惠金融发展专项资金相关政策有了进一步优化完善。首先是为加大就业保障力度，自2018年起，我们进一步加大创业担保贷款贴息政策支持力度，将农村自主创业农民纳入支持范围，将个人和小微企业创业担保贷款额度上限分别从10万和200万元提高至15万和300万元，放宽贷款申请人有关商业贷款记录、吸纳就业人员占比等限制条件，允许贷款申请人累计享受3次贴息支持，鼓励二次创业、再就业。

　　再者是推进政府性融资担保体系建设。融资担保能够发挥信用中介作用，弥补小微企业缺信息、缺信用的不足，为银行信贷增信分险，是缓解小微企业融资难、融资贵的重要手段和关键环节。2018年以来我们按照党中央、国务院部署，重点开展了一些工作。

　　经济观察报：就推进政府性融资担保体系建设而言，具体在哪几个方面开展了重点工作？

　　孙晓霞：主要有“加快推动国家融资担保基金设立运作、加强政府性融资担保体系建设政策引导、实施小微企业融资担保降费奖补政策”三个方面。

　　从“加快推动国家融资担保基金设立运作”来看，设立国家融资担保基金是构建“中央-省-市县”三级政府性融资担保体系的关键一环。第五次金融工作会议和2018年政府工作报告均明确提出要加快设立国家融资担保基金。按照党中央、国务院部署要求，财政部会同有关方面在充分借鉴国内外经验、反复研究论证的基础上，起草了基金设立方案并报经国务院批准。

　　2018年7月，国家融资担保基金正式成立，注册资本661亿元，其中中央财政出资300亿元，19家金融机构出资361亿元，分4期到位。目前，前两期出资331亿元已全部到位。基金坚持准公共定位，不以营利为目的，不直接开展担保业务，主要通过再担保和股权投资等方式为各级融资担保、再担保机构分险、输血，增强其业务拓展能力和抗风险能力，引导其加大支小支农担保供给。

　　自2018年9月正式开始运营以来，基金已与北京、江苏、浙江、安徽等20个省级担保再担保机构和2个计划单列市的市级再担保机构签订了再担保合作协议，与农行、中行、建行、交行、邮储等12家全国性商业银行签署“总对总”银担合作战略协议。截至2019年6月底，基金再担保合作业务规模已超过1400亿元，担保户数约8万户，其中支小支农担保业务规模占比和户数占比均超过80%。

　　就“加强政府性融资担保体系建设政策引导”来说，推动出台《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔2019〕6号），提出“四个不得”（政府性融资担保、再担保机构不得偏离主业盲目扩大业务范围，不得为政府债券发行提供担保，不得为政府融资平台融资提供增信，不得向非融资担保机构进行股权投资）、“两个不低于”（国家融资担保基金合作机构支小支农担保金额占全部担保金额的比例不低于80%，其中单户担保金额500万元及以下的占比不得低于50%）等具体要求，着力引导各级政府性融资担保、再担保机构坚守担保主业、聚焦支小支农、降低费率水平、发挥增信作用。文件印发后，我们财政部及时组织开展全国财政系统和融资担保行业培训，做好政策贯彻落实和宣传解读工作。“实施小微企业融资担保降费奖补政策”而言，2018年-2020年，中央财政每年通过中小企业发展专项资金安排30亿元，对扩大实体经济领域小微企业融资担保业务规模、降低小微企业融资担保费率等成效明显的地方予以奖补激励。

　　经济观察报：此外，财政在支小助微方面，做了哪些工作？

　　孙晓霞：这其实是财政支持普惠金融的第三和第四个方面。比如：加大对金融机构支小助微的税收优惠力度支持。为降低支小支农贷款经营成本，引导金融机构加大普惠领域信贷投放，2017年以来，我们配合有关方面多次实施金融机构小微企业贷款利息收入免征增值税“扩面提标”政策，财政部、税务总局多次实施金融机构小微企业贷款利息收入免征增值税“扩面提标”政策，将金融机构利息收入免征增值税政策范围由农户贷款扩大到小微企业、个体工商户贷款，将享受免税的贷款额度上限逐步从单户授信10万元扩大到1000万元。据测算，年免税额可达200亿元以上。与此同时，对融资担保机构支小支农保费收入免征增值税，允许金融机构贷款损失准备金和担保机构两项准备金税前扣除，对金融机构与小微企业签订的借款合同免征印花税。

　　最后是加强对金融机构支小支农的考核激励激发金融机构服务小微企业的内生动力。一是扩大金融企业支小支农贷款自主核销权限。为发挥金融对经济薄弱领域支持作用，现行金融企业呆账核销政策对于中小企业和涉农贷款给予核销“绿色通道”，追索180天后即可核销，无需履行司法程序。将自主核销标准放宽至6000万元，覆盖面达90%以上。二是对金融企业发放支小支农贷款给予绩效评价奖励加分。在金融企业财务绩效评价时，对发放中小企业贷款和涉农贷款占比超过一定比例，给予适当奖励加分，促进了金融企业加大中小企业和涉农信贷投放力度。扩大金融机构自主核销权，开辟中小企业和涉农贷款自主核销“绿色通道”，将自主核销标准放宽至6000万元，进一步缩短核销周期、简化核销手续等措施，有效释放信贷资源。同时对发放小微企业贷款超过一定比例的金融机构，在绩效考核时给予适当加分奖励。

　　经济观察报：从财政角度看，能否介绍下一步的工作思路？

　　孙晓霞：我想，当前形势下，扩大内需、推动实体经济发展将成为当前和今后一个时期我国经济工作的重中之重。推动金融回归服务实体经济本源，缓解民营和小微企业融资难、融资贵，做好“六稳”工作特别是稳投资、稳就业工作，都迫切要求各方面持续加大普惠金融工作支持力度。为此，财政部门要立足本职，服务大局，在落实好减税降费政策，执行好现行财政支持普惠金融发展政策的同时，主动作为、敢于创新，充分发挥财政资金的引导撬动作用，调动地方政府、金融机构、普惠群体各方积极性，推进“政、银、保、担”协同发力，着力推动金融回归服务实体经济本源，切实缓解民营和小微企业融资难、融资贵，助力做好“六稳”工作。要立足本职，服务大局，在落实好减税降费政策和现行财政支持普惠金融发展政策的同时，进一步找准政策发力点，充分发挥财政资金的引导撬动作用，调动地方政府、金融机构、普惠群体各方积极性，推进“政、银、保、担”密切合作、协同发力，不断提升政策效果，提高财政资金使用效益。

　　这主要有两方面的工作。首先是开展好财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作提升普惠金融发展专项资金使用效益。通过3年的试点，逐步改善试点城市的金融生态和营商环境，努力形成中央支持引导、地方主动发力、金融机构积极作为、小微企业诚信守约的工作局面，在此基础上加强经验推广复制，以点带面，进一步优化全国的金融发展环境，推动实现民营和小微企业金融服务增量、扩面、降成本、控风险目标。一是开展好财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作。二是修订普惠金融发展专项资金管理办法，研究进一步放宽创业担保贷款贴息申请条件，推动各地充实创业担保基金，加强信息统计监测系统，加大政策支持力度。三是研究定向费用补贴政策到期后的转型接续方案。

　　其次，充分发挥国家和地方融资担保基金作用。这里，需要中央和地方上下联动，形成合力，久久为功。中央层面，一是要加快出台国家融资担保基金和政府性融资担保机构绩效考核办法，加大对政府性融资担保机构支小支农的正向激励。二是要推动金融监管部门加大对银担合作的监管考核和窗口指导力度，推动银行出台落实银担合作的实施细则，分解落实银担“总对总”合作任务。三是督促国家融资担保基金健全业务制度，加强再担保业务合作的规范引导，加快开展股权投资业务，尽快将政策红利传导到地方。地方层面，一是要抓住担保机构自身能力建设这个牛鼻子，妥善处置历史包袱，通过增资、合并、重组等方式，增强担保机构资本实力，让银行对担保机构重拾信心。二是要加快辖内政府性融资担保体系建设，尽快明确省级龙头机构，发挥纽带和平台作用，加强业务合作和规范引导，将体系内机构拧成一股绳。对于县级机构设置，要因地制宜，不要盲目追求县域全覆盖。三是要切实加大财政支持力度，建立长效的风险补偿、保费补贴机制，为政府性融资担保机构可持续经营提供保障。一是落实好《指导意见》，加快出台国家融资担保基金和政府性融资担保机构绩效考核办法，引导各级政府性融资担保机构加大担保供给、降低费率水平、规范业务运作、防控业务风险。此外是督促国家融资担保基金健全业务制度，加强业务审核把关，规范有序拓展再担保业务规模，加快股权投资进度，切实发挥政策功能作用。三是指导各地推进政府性融资担保体系建设，健全资本补充和风险补偿机制，更好发挥省级龙头作用，带动辖内政府性融资担保机构规范业务运作，推动银担合作，加强与国家融资担保基金的业务对接。

　　国有金融资本管理之重

　　经济观察报：防范化解重大风险是三大攻坚战之首，您对此能否谈谈如何健全金融监管体系，怎样加强国有金融资本管理，包括如何发挥国有金融资产防范重大风险的“定海神针”作用？

　　孙晓霞：我想，国有金融企业是服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要支柱。十八大以来，随着经济平稳健康增长和对外开放力度不断加大，我国金融企业国有资产实力日益壮大。在当前整治金融乱象、防范化解重大风险攻坚战的背景下，用好用活国有金融资产，正确有效监督金融企业国有资产管理情况，有利于更好发挥国有金融资产防范重大风险的“定海神针”作用。

　　不妨看看中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（简称《指导意见》），它首次明确由各级财政部门履行国有金融资本出资人职责，明确对国有金融资本实行集中统一授权管理，强化国有产权全流程穿透监管，落实全口径报告制度，有效解决了长期以来存在的“九龙治水、各管一摊”问题，同时强调国有金融资产管理要从“管企业”到“管资本”转变，提出要“以资本为纽带，以产权为基础，规范委托代理关系，完善国有金融资本管理方式，创新资本管理机制，强化资本管理手段，发挥激励约束作用”，有利于为协同整治金融乱象、打好防范化解重大风险攻坚战起到强有力的示范和引导作用。

　　与此同时，落实股权董事职责，履行国有资本管理职责，规范金融企业财务行为，推进资本穿透管理，加强国有金融资本监管。

　　经济观察报：就此，有何具体有何动作吗？

　　孙晓霞：从财政金融角度看，要有个落实《指导意见》的细则，或者具体措施。至少有四方面要具体化。首先是落实股权董事职责。根据《指导意见》要求，履行出资人职责的各级财政部门对相关金融机构，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益等出资人权利。财政部门加强实质化管理，严格落实股权董事在金融机构公司治理层面参与决策、流程把控、执行监督、信息枢纽、参谋智囊等五个方面的职责，依照法律法规和企业章程等规定，履职尽责，保障出资人权益。

　　其次，履行国有金融资本管理职责。根据统一规制、分级管理的原则，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度。各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作，严格规范金融综合经营和产融结合，将国有金融资本管理与实业资本管理相隔离，建立风险防火墙，避免风险相互传递。

　　再者，规范金融企业财务行为。财政部门负责制定金融机构和金融管理部门财务预算制度，并依法对国有金融机构进行财务监管，规范企业财务行为，维护国有金融资本权益。

　　最后是推进资本穿透管理。近年来，我国国有金融资本经营混业经营特征日益突出，银行、保险、证券、信托等领域的业务交叉越来越多，部分国有金融企业子公司的管理链条不断拉长，国有资本控制力层层递减，内部管理难度加大。对国有金融机构股权出资实施资本穿透管理，有利于加强国有资本监管，防范内部人控制，促进规范资本运作和提高资本回报。同时，在混合所有制改革的大背景下，对资本实施穿透监管有利于全面掌握国有金融资本流动情况，监测国有股东权益的变动趋势。