财政支持西藏河谷经济建设的思考

河谷经济建设是自治区党委、政府作出的重大历史性战略决策。2019年自治区两会期间，自治区党委书记吴英杰提出要加强河谷经济建设研究，以山南市江北新区为重点，打造西藏极高海拔生态搬迁安置区、先进制造业加工示范区、创新创业示范区、现代农牧业示范区和开拓国际市场前沿区，将河谷经济作为西藏可持续发展的强大引擎。2019年6月，在西藏深度贫困地区脱贫攻坚现场推进暨深化对口援藏扶贫工作会后，自治区人民政府、国家扶贫办、国家开发银行、中国农业发展银行共同签署《支持西藏自治区河谷经济建设和青稞牦牛扶贫产业发展框架性合作协议》，将河谷经济作为打赢脱贫攻坚战、实现百姓精准脱贫持续增收、增强西藏经济“造血”能力的重要途径。

服务河谷经济，是财政义不容辞的政治责任，深入思考财政政策在支持河谷经济建设中的特殊优势和引导作用，具有重要的实践意义。

一、河谷经济是西藏经济高质量发展的重要突破口

认识河谷经济，首先必须从理解西藏的战略定位和特殊区情出发。在中央第六次西藏工作座谈会上，以习近平同志为核心的党中央，明确指出西藏是我们国家特殊的边疆民族地区，西藏的战略定位是 “两屏四地一通道一前沿”，即重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障；战略资源储备基地、高原特色农产品基地、中华民族特色文化保护地和世界旅游目的地；面向南亚开放的重要通道、我国同西方敌对势力和分裂势力斗争的前沿。这6个定位是习近平总书记治边稳藏重要论述的重要组成部分，表明了西藏在新时代全局中的战略地位，要求我们必须同时实现长足发展和长治久安。

西藏的特殊区情，简单说，就是条件艰苦、工作辛苦、学习刻苦、生活清苦。习近平总书记指出：“民生工作是一项关乎党心民心的政治任务。”吴英杰书记近期也连续作出重要批示：“民生民心是最大的政治”“坚持麻烦困难由政府解决、把方便实惠送给群众”“要认真研究制度设计，积极考虑我区地处高原的特殊情况，把中央的关心送到群众手上。”因此，改善极高海拔地区群众的生活条件，是自治区党委、政府急需解决的大事。

除了条件艰苦，在实际工作中，虽然经过多年的探索，但迄今为止，西藏县域经济尚未形成可复制、可推广的经济增长模式。在不具有资源要素禀赋优势的偏远农牧区，如何培育新的经济增长点、让百姓有可持续的收入来源，成为脱贫攻坚工作中亟待破解的难题。西藏在2019年要基本消除绝对贫困、2020年与全国同步全面建成小康社会，需要付出更多艰苦卓绝的努力和创新性探索。

齐扎拉主席多次强调：发展是解决西藏所有问题的关键。破解这些难题，从区域经济发展角度看，大力发展河谷经济是一个重要突破口。河谷地带海拔低、土地充裕、资源富集、基础设施条件好、环境承载力强。将极高海拔地区群众整体搬迁到河谷经济带，在空间转移中实现要素集聚和制度创新，完全有可能在短期内把河谷经济培育成西藏经济新动能的重要抓手。

二、融资规划是河谷经济建设的“牛鼻子”

建设未动，规划先行。习近平总书记高度重视规划工作，反复强调，“要坚持先规划后建设的原则，编制好城市总体规划，把每一寸土地都规划得清清楚楚再开工建设”。可见，高水平的规划是高水平建设的前提。

做好河谷经济规划是一个开放性课题，有很多角度可以谈。从财政视角出发，结合西藏经济基础较薄弱、自有财力较小、产业基础较差的实际情况，融资规划是河谷经济整体规划中的重中之重，是最迫切、最需要解决的短板和瓶颈，对成功编制规划具有把关定向的核心作用。我们认为，做好河谷经济的融资规划，应注重突出以下三个原则。

（一）财政可持续原则。2019年，积极的财政政策是宏观政策的主基调。其中，减税降费是“主菜”。从实践看，减税降费政策效果超出预期，导致各级财政收入压力较大。税收下降对中央财政收入影响较大，对地方政府的预算平衡有很大冲击，预算调整压力较大。虽然减税政策是固本之举，具有乘数效应，长期看会带动中国经济增长。但根据测算，在经济增长保持在6.5%左右的前提下，预计2至3年，全国的税收才能恢复到合理增长水平。因此，河谷经济实现顺利建设，就必须激发各方面投资主体的积极性，绝不是财政一家的事。

（二）市场化多渠道融资原则。党的十八届三中全会和党的十九大明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱。这个定位，意味着财政职能要往外拓展，从经济领域伸展至国家治理领域。在河谷经济建设中，要注重财政政策与货币政策、区域政策、产业政策的相互协调配合，形成合力实现政府目标。具体而言，就是发挥财政性资金的引领作用、专项债券资金的撬动作用、开发性金融和政策性金融的中长期支撑作用、商业性金融的基础性主导作用、社会资本的创新放大作用，构建多元化融资格局，确保规划内的重点建设项目融资需求得到有力保障。按照政府引领、市场运作的要求，把越来越多的“输血”型的政策性领域培育成具有“造血”功能的竞争性领域，促进河谷经济的高质量发展。

（三）依法合规的融资模式原则。融资规划成功的标志，在于是否能够选择一个丰富的“融资工具箱”：针对不同类型的建设项目，拿出依法合规、切实可行、各方认可的融资方案。这需要银政双方共同努力：一要进一步发挥政府组织协调优势，做好先期规划，把好项目入口关；二要完善PPP的顶层设计和操作模式，抓住政策窗口期，推动合规融资；三要搭建市场化融资模式，发挥财政资金的杠杆作用，建立健全风险补偿机制和担保机制，解决信用结构缺失和信贷资源撬动不足的难题；四要加大对西藏的信贷规模倾斜力度，实行差异化的信贷政策，适度放宽西藏的贷款风险容忍度和坏账拨付水平，适当提高贷款项目宽限期和贷款期限上限控制标准，积极为重大项目建设提供配套融资支持等。当前，在严控地方政府债务背景下，合规融资模式包括但不限于PPP、政府购买服务、供应链融资、重大项目配套融资等。

此外，还应坚持“国际标准、西藏特点、高点定位”的原则，汇集全国顶尖团队，充分利用顶级专业机构丰富的规划经验，编制高水平规划。借鉴雄安新区规划、通州行政中心规划、长江三角洲区域一体化发展规划、珠港澳大湾区规划等成功案例，坚持用最先进的理念和一流水准设计，把河谷经济建设成新时代高质量发展的西藏样板。

三、财政政策在河谷经济建设中大有可为

财政作为国家治理的基础和重要支柱，在河谷经济建设中，财政性资金理应发挥导向作用和杠杆效应，顶层引领、适度超前、政府引领、市场运作，构建多元化融资格局，补齐资本要素短板，把河谷经济培育成西藏经济高质量发展的战略支点。

（一）债券资金。2019年，财政部核定西藏新增地方政府债务限额128亿元。债券资金是支持河谷经济建设的重要渠道。根据2019年颁布的《政府投资条例》要求，政府投资主要投向市场不能有效配置资源的公共领域项目。对确需支持的经营性项目，主要采用资本金注入方式，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式。根据《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求，资金支持要精准聚焦国家重点领域和重大项目，允许专项债券作为重大项目资本金，积极引导金融机构提供配套融资支持。下一步，在财力可承受范围内，在项目融资与偿债能力相匹配的前提下，西藏可以适当加大中长期债券的发行力度，一般债券重点支持无收益重大项目，专项债券优先向有收益的经营性项目重点倾斜，多措并举支持河谷经济建设。

（二）脱贫攻坚资金。2019年，自治区统筹整合中央和自治区级财政涉农资金153亿元。从支出结构看：支持小型基础设施建设和生产发展（含扶贫产业发展）资金51亿元、易地扶贫搬迁建设补助资金24亿元、其他资金78亿元。易地扶贫搬迁资金、基础设施建设资金和产业资金，是各级政府可以统筹整合，用于河谷经济建设的财政性资金。在具体工作中，政府主管部门要精准测算项目资金需求，精心统筹各渠道资金，分类供给，发挥统筹资金的最大效益。此外，要发挥产业资金的放大效应，探索建立融资风险补偿基金，健全风险分担机制，增强政府性融资担保机构的实力，有效撬动民间投资、社会资本和信贷资源的投入。

（三）制度创新资金。西藏作为“地球第三极”“亚洲水塔”和重要的国家生态安全屏障，应该从更深层次去思考绿水青山的价值。2018年以来，西藏试行土地增减挂钩制度、试点怒江流域上下游生态补偿试点项目、启动研究大江大河跨省生态补偿方案和碳排放权交易制度，实现18亿元的财政增量收入。在河谷经济土地资源的集中开发和集约使用过程中，通过土地增减挂钩等创新制度，借助“资源变资产”“规划变投资”“存量变增量”，各级政府能够实现一部分增量财政收入，并反哺到河谷经济项目建设中，优先用于基础设施和公共服务设施建设。

（四）中央财政资金。以河谷经济高水平规划为引领，投棋布子、未雨绸缪，把规划内能够落地的重大项目与西藏“十四五”规划相结合，积极向国家有关部门争取，列入国家“十四五”重点建设项目，给予最优惠的政策和中央资金支持。此外，力争把河谷经济建设列入中央第七次西藏工作座谈会的重要内容，作为中央对西藏的支持项目予以特殊政策。

河谷经济一头推动经济增长，一头带动民生改善，既是一项重要经济工作，更是必须完成的政治任务。财政要积极发挥国家治理的基础性、支柱性作用，融资融智融制相结合，加强统筹协调和资源整合，按照“精准、能落地、可操作、可持续”原则，高起点规划、高标准建设、高水平实施，真正把河谷经济培育成西藏经济社会可持续发展的新动能，书写西藏壮丽的新时代篇章。

（作者分别为：孙杰，自治区财政厅副厅长；贺晨，自治区党委组织部人才处副处长。）