排污权交易应加强与相关制度有效融合

2014年，国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，标志着排污权交易制度成为我国一项重要的环境经济政策。目前，全国已有28个省（市、自治区）开展了排污权交易试点工作。

排污权交易存在的问题

结合地方排污权交易工作实践，笔者认为，现阶段我国排污权交易主要存在以下几方面问题。

一是配套政策法规不完善，各地管理尺度不统一。因地域差异，不同区域交易政策差别较大，各试点省市交易基价、交易范围及污染物标的等标准不统一。比如，化学需氧量、氨氮、二氧化硫及氮氧化物四项指标的交易指导价，湖北省分别为8790元/吨、3990元/吨、1.4万元/吨、4000元/吨；湖南省分别为2万元/吨、1.5万元/吨、4万元/吨、2.5万元/吨。“一地一制度”导致不同省市之间排污权交易成本相差甚远，企业对此颇有怨言。

二是初始排污权核定口径较多，分配方法有失公允。以湖北省为例，现有排污单位初始排污权核定方法包括排放绩效法等，总量核定结果大于环评批复总量指标的，按环评文件确定；新（改、扩）建项目的排污权根据环评文件核定。因核定口径较多，导致现有排污单位初始排污权核定不确定性较大，核定结果可能与实际情况不相符。按照排污权有偿使用制度，排污单位须通过缴纳使用费或通过市场交易获得排污权。以湖北省为例，2008年10月27日后通过省级及以上生态环境部门环评批复的，化学需氧量、二氧化硫初始排污权需通过交易获得；2012年8月21日后通过市（州）及以上生态环境部门环评批复的，四项指标排污权需通过交易获得。目前，因缴纳排污权使用费的有关制度尚未出台，采取定额出让方式的企业其排污权均无偿获得，而通过市场交易获得排污权的企业须承担较高的经济成本，两种分配方法显然有失公允。

三是初始排污权核定与排污许可制度尚未有效衔接。企业排污许可证核定总量理论上应等于此企业排污权交易公开出让与定额出让获得的排污权总量之和。实际工作中，因计算方法不同往往导致二者核定结果不一致。同时，二者管理的污染物指标不统一，排污许可证核定指标在排污权交易四项指标的基础上增加了总磷、烟粉尘等指标；排污许可证核定总量为污染物纳管总量，排污权核定总量为污染物排入外环境总量，二者也不尽相同。

四是排污权交易市场发育程度不充分，市场交易缺乏活力。排污权交易市场分为一级市场和二级市场，一级市场在政府和企业间进行，采取排污权初始分配、政府回购等交易方式；二级市场是企业之间的配额买卖。有的地方一级交易市场尚不规范，企业主导的二级市场发育更为不充分，配套制度不健全。同时，因各地之间尚未打通政策制度障碍，导致排污权无法在省际间交易，全国排污权交易市场尚未形成。

五是未考虑环境质量底线的硬约束。初始排污权核定与分配主要是基于企业实际排放量与各地污染物控制总量确定，并未考虑“三线一单”大气、水、土壤环境质量底线对污染物排放总量分区管理的要求，缺少对环境质量超标区域排污现状的系统分析。这可能导致污染物空间分配超量，不利于环境质量的改善。

健全排污权交易制度的相关建议

如何健全相关制度，实现排污权交易与环境管理相关制度有效融合？为此，笔者提出以下几点建议。

第一，健全配套政策法规，建立完备、科学、可操作的交易制度体系。结合地区差异对交易基价出台指导性意见，规范排污权交易工作，使排污权有偿使用及交易有据可依、有章可循，为地方政府深入推进排污权交易制度改革提供法律保障和技术支撑。

第二，规范初始排污权核算方法，完善排污权分配机制。建议研究制定排污权初始核定技术规范，并与排污许可核定技术方法有效衔接，分行业明确排污权核定的方法和口径。排污权核定方法既要考虑宏观层面区域环境容量差异，也要兼顾微观层面建设项目达标排放实际情况，注重核定方法的科学性和数据的准确性。

第三，做好与排污许可制度深度对接。排污权有偿使用及交易制度的设计需与排污许可制度充分对接，建议出台针对性的指导意见，系统整合排污许可、污染物总量核定、排污权有偿使用及交易3项制度。建议在排污许可证中载明企业排污权有偿使用和交易情况，明确通过淘汰落后产能、技术改造、清洁生产等方式削减的污染物排放量可用于交易，从而激发排污单位主动降耗治污减排的积极性。

第四，健全市场交易规则，激发排污权交易市场活力。政府部门应着力创造公平公正的排污权交易市场环境，建立健全相关交易规则，激发排污权交易市场活力，由市场确定合适的交易方式、交易价格、交易规模。同时，建议政府拓宽交易方式，尝试将基准价交易、竞价交易、挂牌交易、大宗交易等模式引入二级交易市场，让企业结合实际自主选择合适的交易方式，提升交易过程的灵活性、高效性。

第五，与大气、水、土壤环境质量底线管控制度相结合。建议在排污权交易工作程序的前端，设置环境分区排污总量上线，以满足环境质量底线的约束，确保区域大气及水污染物排放总量不突破环境承载力，环境质量超标区域落实超标污染物倍量削减等措施，促进环境质量持续改善。李静 陈安